Coopérer pour réinventer les politiques culturelles

En matière culturelle, les collectivités locales n’ont, contrairement aux autres domaines de la politique publique, pas de compétence obligatoire. Leur intervention relève historiquement d’une appropriation volontaire. Dans le cadre de clause de compétence générale et en fonction de la volonté de leurs élus, elles ont pu développer leur empreinte en matière de politique culturelle, en assumant des actions locales, opérationnelles décentralisées et en portant l’innovation.

La compétence culturelle partagée confortée par la loi NOTRe[1] en 2015 a favorisé ce dynamisme et cette effervescence de la vie culturelle locale. La capacité de tous les échelons territoriaux en matière culturelle a en effet encouragé l’addition d’initiatives, de financements et de dispositifs contractuels... au point de rendre les politiques culturelles territoriales parfois peu lisibles.

« Nous avons un paysage d’archipels de politiques culturelles très diversifiées et organisées de manière inégale en fonction du patrimoine culturel de chaque territoire, de sa géographie, de sa sociologie... et de la volonté des élus, explique Vincent Lalanne, consultant et formateur dans les champs artistiques et culturels depuis plus de treize années. Et, faute de données fiables, complètes et actualisées qui permettent la mise en œuvre d’évaluations de l’impact, il est difficile d’apprécier les effets des politiques culturelles censées contribuer à l’attractivité, au rayonnement des territoires, à l’expression d’une identité locale, à la cohésion sociale et au bien-être des habitants. »

Ainsi, la réorganisation des intercommunalités au début des années 2010 dont on pouvait attendre par les efforts de mutualisation des économies d’échelle, ne semble pas avoir favorisé la rationalisation espérée. Dans le cadre de la compétence partagée, cette coopération s’est en effet le plus souvent traduite par le transfert aux intercommunalités de la gestion de grands équipements profitant davantage aux villes-centres et renforçant l’éloignement des zones rurales et périurbaines de l’offre culturelle.

Difficilement lisibles et rationalisables dans leurs mises en œuvre, les politiques culturelles ont fait également l’objet d’une remise en question sur le fond. « Chacun a pu constater, explique François Pouthier, professeur associé des universités et responsable du master culture de l’université de Bordeaux Montaigne, que même si la progression des budgets s’est accompagnée d’une démultiplication de l’offre cela s’est plutôt fait dans une logique du festif et du divertissement sans améliorer la capacité des publics à s’en saisir et à s’émanciper. »

Dans les faits, c’est la prise en compte progressive des droits culturels qui a permis de faire évoluer les politiques culturelles. Ces droits culturels s’intéressent d’abord aux personnes plutôt qu’aux œuvres. Au milieu des années 2010, leur introduction dans le droit français par les lois NOTRe et LCAP [2] a fait basculer des politiques culturelles d’une logique de l’offre à une logique de demande. En d’autres termes, la politique culturelle est passée d’une « affaire de professionnels, au service de clientèles artistiques » à la volonté de développer « les capacités des publics à faire société ».

Depuis plusieurs années sur les territoires, la fabrique des politiques culturelles se renouvelle dans cette logique des droits culturels. Puisqu’il s’agit de développer des projets qui vont tenir compte des besoins des populations, ces démarches embrassent des sujets qui ne sont pas purement culturels (une nouvelle école de musique par exemple) mais qui concernent tout un chacun (l’environnement, l’inclusion sociale, l’éducation…) et qui suppose que de nombreux acteurs des territoires (habitants, acteurs culturels, collectivités…) se mettent autour de la table. C’est un nouvel âge de la coopération qui s’est ainsi ouvert. « Collectivités territoriales et intercommunalités tentent de se saisir autrement d’une manière d’avancer ensemble sur la compétence culture, confirme Vincent Lalanne. La coopération n’est plus vue seulement comme une manière de mutualiser pour rationaliser la pauvreté mais comme une valeur répondant aux objectifs d’attractivité et de rayonnement, économique, social et sociétal » explique Vincent Lalanne.

Concrètement, le renforcement de ces nouvelles coopérations a pris la forme depuis quelques années de Projets Culturels de Territoire. Ces méthodologies de projet permettent de répondre aux besoins d’ingénierie des intercommunalités ou des communes désirant s’emparer des outils institutionnels de coopération[3], de répondre aux appels à projets et de développer leur propre méthodologie de projet. 

Les bénéfices de telles coopérations entre départements et intercommunalités analysées par le Laboratoire d’usages culture(s) art société (LUCAS)[4] sont nombreux. Départements et territoires y trouvent un levier d’efficacité de l’action publique par la recherche de consensus. Consensus au service non seulement d’une meilleure présence et qualité artistique, de la diversité et du développement des pratiques mais aussi d’un développement culturel territorial équilibré, d’une attractivité, d’une cohérence et d’une solidarité territoriale… et d’un meilleur usage des fonds publics.

Une des principales conditions du succès de ces expérimentations est l’évolution des postures des élus et des agents territoriaux. Les élus à la culture se doivent de penser la culture non plus comme leur domaine réservé mais comme un axe parmi d’autres (social, environnemental, éducatif, économique…) du développement du territoire ce qui suppose d’apprendre à dialoguer avec les autres élus et à coopérer avec les partenaires externes professionnels.

Pour instaurer et enrichir l’indispensable dialogue, les seconds doivent, quant à eux, délaisser leur posture d’expert technique pour « faire du lien » et faciliter la conduite de projets. Si la méthodologie de projets est un atout avéré des agents de la culture, il s’agit désormais de la déployer dans un système éminemment coopératif. Cette transformation du « logiciel professionnel » des agents culturels particulièrement déterminante pour l’enjeu le plus délicat des politiques culturelles territoriales : faire avec des publics qui ne sentent pas toujours concernés par la culture.

François Pouthier, Professeur des universités Bordeaux Montaigne et chercheur laboratoire Passages CNRS

Nous sommes arrivés au terme de 50 années qui ont fait de la politique culturelle une politique publique et un service public à part entière. Nous sommes également à la fin de la territorialisation des équipements qui pendant toutes ces années ont permis de transmettre cette politique publique. Pour les décideurs territoriaux, c’est le moment de se doter d’une politique culturelle plus adaptée à leur espace et dont l’ambition ne peut pas se limiter à l’administration d’équipements qui ne profitent toujours qu’à une partie seulement des populations.

La politique culturelle peut et doit embrasser d’autres enjeux publics que la culture. Celle-ci est en effet un moteur du développement territorial beaucoup plus puissant qu’on ne le pense souvent. Ses retombées en termes de création de valeurs mais aussi d’emplois et de biens sur le territoire, en circuit court en quelque sorte, sont bien plus significatives que celles d’autres activités soutenues par les politiques publiques. La culture est partout et cela en fait un objet privilégié d’une politique transverse aux enjeux économiques et sociaux mais aussi éducatifs et sociétaux qui doivent aujourd’hui servir le développement des territoires.

La montée de l’intercommunalité a ouvert d’autres horizons dans la manière de penser les politiques culturelles en travaillant avec les communes, les départements, les régions et l’Etat. Au cours de leur recomposition, les intercos ont pu prendre une posture d’assemblier au cœur d’une coopération publique favorisant, non plus seulement les financements croisés, mais le débat sur les politiques à conduire en commun, et ce en incluant les acteurs (associatifs) et les habitants. Avec ces nouvelles formes de coopération, la coproduction de l’intérêt général et de l’action publique se fait désormais davantage en équivalence et moins de manière subordonnée.

Un projet culturel de territoire (PCT) permet d’intégrer méthodiquement les enjeux du bien commun territorial en réunissant toutes les parties prenantes au-delà des seuls acteurs de la culture. Il favorise le travail en intersectorialité et en permettant de mobiliser la société civile, fait des territoires des espaces ressources, riches des individus qui y vivent et qui sont porteurs de mémoires et de patrimoines culturels. Cela permet de construire un récit territorial nourrissant le sentiment d’appartenance et de se projeter dans une dynamique plus participative (interculturalité).

Les politiques territoriales qui en sortent sont « situées » et contextualisés. Cette différenciation d’un territoire à l’autre est une valeur ajoutée par rapport au développement culturel plutôt stéréotypé qui a prévalu. Tout territoire a ses éléments de richesse et de ressources (les cultures, les personnes, les langues), qui repose sur des valeurs similaires, la question est de savoir comment il va les mettre en valeur.

Dans nos sociétés qui changent vite, la démarche PCT s’apparente à un cheminement qui offre une capacité d’ajustement inédite dans la conduite des politiques. En amont, elles demandent plus d’énergie et de moyens humains qu’une logique sectorielle, mais au final le processus engagé est tout aussi important que les résultats attendus.

Les agents territoriaux de la culture doivent changer de logiciel métier car ils sont positionnés dans le faire (agents des communes) ou dans l’aider (département et région). Cela oblige une autre posture pour toutes et tous, celle de l’accompagner. Les élus doivent eux aussi changer de paradigme de politique publique et travailler dans une logique plus transverse avec d’autres élus mais aussi avec la société civile. Ce sont deux transitions dont la difficulté ne doit pas être sous-estimée mais dont on peut espérer qu’elles participent à un nouvel agir démocratique.

Dernières publications :

• La fabrique territoriale de l'éducation artistique et culturelle, avec Christophe Miqueu
• Quelles coopérations entre Départements et EPCI pour le développement culturel des territoires ? Rapport de recherche Agence Culturelle Grand Est 2021

En 2017, quand le département du Calvados a formalisé sa première véritable politique culturelle, il a souhaité donner du sens à ses investissements en les inscrivant dans une stratégie commune à tous les acteurs des territoires.

La démarche de projet culturel de territoire a permis de poser les nouvelles règles du jeu aux communes et intercommunalités, en conditionnant l’octroi de financements à la réalisation d’un diagnostic de territoire préalable.

« C’est ce qui s’est passé par exemple pour le projet de construction d’une salle de spectacle dont la Communauté de communes des vallées de l’Orne et de l’Odon avait besoin, » explique Hélène Chédorge, Directrice de la culture du Département. L’exécutif a d’abord travaillé sur les priorités et moyens nécessaires pour y répondre, à travers un tour des communes. « Pour cette importante communauté de communes, rurbaine et appréciée des jeunes ménages, ce sont les enjeux de transmission artistique (musique et danse) et d’enseignement artistique et culturel qui devaient faire l’objet d’un consensus. Il a fallu auditer les besoins des ménages pour bien prendre en compte la question de l’éveil ou s’entendre sur la mutualisation avec les équipements existants (gestion en régie ou en syndicat mixte ?), la présence de l’intercommunalité au pilotage… »

En amenant les intercos et communes à renforcer un pot commun pour financer les besoins en matière culturelle identifiés et validés collectivement, le département a rompu avec le jeu politique habituel. « Jusqu’ici, rappelle Hélène Chédorge, les acteurs les plus importants s’imposaient aux autres par un volontarisme et une position centrale pour obtenir la construction d’un équipement sur ses terres, idéalement en faisant peser le financement sur l’extérieur. »

Le Département lui-même a changé de positionnement en passant de celui d’expert à celui d’intercesseur et d’accompagnateur. « L’expertise est nécessaire, concède Hélène Chédorge, mais elle prend toute sa valeur seulement si on réussit à embarquer tous les acteurs par une décision prise localement en coopération avec les habitants. »

Dans cette nouvelle fabrique des politiques culturelles, l’avancement n’est plus linéaire. « On est sur une matière vivante. C’est à travers de grandes avancées et de petits reculs que nous ajustons en continu des stratégies locales qui sont, finalement, plus pertinentes aujourd’hui mais aussi à plus long terme, » estime la Directrice de la culture du  Département.

Après 5 années, 16 intercommunalités ont engagé une phase de préfiguration de PCT.  9 sont désormais en phase d’accompagnement triennal. Le Département a aussi participé au financement de 13 postes de coordinateurs culturels. « Les territoires se parlent et se rendent compte qu’en se mettant d’accord avec le Département, il devient plus facile d’obtenir la participation de l’Etat et parfois de la Région et cela crée un puissant effet d’entrainement, » observe Hélène Chédorge. 

Qualitativement, le bilan réalisé en 2022 montre que la phase de diagnostic de territoire est critique dans la mise en œuvre d’un PCT. C’est celui-ci qui apporte un autre regard et permet d’élargir le débat au-delà de la culture au sens strict, sur les compétences des intercos (jeunesse, scolaire, tourisme, social…). Le bilan confirme également que la prise en compte des besoins des populations ne doit pas se faire uniquement à travers l’analyse de bases de données mais aussi en allant à la rencontre des publics à l’occasion d’ateliers participatifs. Une phase dans laquelle, les coordinateurs culturels doivent adapter leur posture grâce à des formations à la facilitation et à l’agilité.  

Le Département de Loire-Atlantique accompagne concrètement et de manière personnalisée communes et des intercommunalités depuis 12 ans dans la mise en œuvre de leurs politiques culturelles. Une rupture assumée avec la préférence habituelle des institutions pour les schémas reproductibles.

 « Il n’est plus question de politique culturelle uniforme et de processus unique pour tout le département mais de travailler sur un projet culturel avec les territoires volontaires en fonction de leurs spécificités, » explique Didier Cervello chargé des Politiques culturelles territoriales à la Direction de la Culture du Conseil départemental de Loire-Atlantique.

Cette démarche d’accompagnement du développement des territoires passe par un changement du mode opératoire. Celui-ci n’est plus basé sur l’expertise technico-financière mais sur la capacité à faire émerger un consensus politique sur des grandes orientations culturelles. « C’est le travail en mode projet qui offre l’agilité nécessaire pour l’accompagnement de ce qui s’apparente à une trajectoire. Nous modulons nos accompagnements dans le temps et entre les territoires, pour que ces derniers s’autonomisent, » explique Didier Cervello.

Pendant la phase de préfiguration, l’objectif est d’encourager les porteurs de projets, les coordinateurs de PCT, les Directions culture, etc. à se parler. « En amont des comités de pilotage techniques, nous organisons l’échange politique entre les élus du département et de l’interco pour discuter des orientations du projet qui pourront faire l’objet d’échanges plus techniques, » explique Didier Cervello.

C’est une phase dont la durée est très variable, notamment en raison du degré de maturité du territoire à faire du consensus. Elle vise aussi à renforcer les partenariats : institutionnels, pour favoriser les financements croisés ; culturel, pour renforcer la capacité des territoires à travailler avec des acteurs culturels départementaux, régionaux ou nationaux ; artistiques, pour que les artistes viennent sur les territoires au lieu de rester sur les métropoles. 

Les intercommunalités et communes sont ensuite accompagnées pendant 4 ans dans le cadre de conventions territoriales de développement culturel cosignées avec la DRAC et, potentiellement, la région. Cette phase se concrétise par un bilan annuel de ce qui a été fait et de ce qu’ils vont faire sur la saison à venir.

Sur la plan quantitatif, 12 années de PCT ont d’ores et déjà permis d’engager 11 intercommunalités sur 16, une douzième étant candidate, et de créer 40 postes de coordinateurs culturels dans les intercommunalités.

« Amener les élus à assumer le coût de la création d’un poste chargé de culture est un objectif concret de la démarche. Plus globalement, la démarche offre un cadre pour encourager les projets qui déclenchent du consensus politique au service de la solidarité territoriale et de nos objectifs de politique publique. Cela prend du temps mais, cette maïeutique politique, constitue une réelle valeur ajoutée pour les agents culturels qui n’y sont pas formés, à l’origine, » apprécie Didier Cervello.

Dans un contexte de contraction des budgets, la transversalité des politiques publiques est un axe majeur de la défense des budgets culture. « Les projets purement culturels (la structuration des réseaux de lecture publique, la fusion d’écoles de musique…) ne concernent que les acteurs de la culture. En revanche, en travaillant sur le grand âge, le changement climatique ou les mobilités douces… les PCT peuvent intéresser une grande partie des élus et valider des budgets plus conséquents pour les politiques culturelles. »

Le CNFPT s’engage aux côtés des collectivités territoriales pour accompagner les professionnels de la culture dans leurs activités. L’offre de services du CNFPT résulte d’une collaboration entre sa spécialité Culture portée par l’INSET de Nancy et l’ensemble de ses délégations régionales. Par sa variété, elle permet aux agents en charge des politiques culturelles définies par leurs employeurs territoriaux d’élaborer les stratégies et d’identifier, analyser les enjeux des politiques culturelles sur un territoire identifié.

Le CNFPT propose une offre variée, harmonisée et orientée tant sur des activités transversales que sur les métiers/fonctions des agents des collectivités territoriales. L’offre s’adapte également aux besoins et aux contraintes des territoires en proposant des formations en proximité dans les services des collectivités qui le souhaitent. En 2023, de nombreux stages sont programmés parmi lesquels :

• La conception et la mise en œuvre d'un projet artistique sur le territoire
• L'élaboration d'une offre culturelle en milieu rural
• Le financement participatif de projets culturels
• Les stratégies de mise en œuvre d'une politique culturelle
• L'éducation populaire, l'action culturelle et les territoires

Certains répondent plus particulièrement à une volonté d’accompagner les employeurs territoriaux dans la prise en compte des problématiques liées à leur territoire.

• Le travail en partenariat et en réseau sur le territoire dans le domaine artistique
• La mise en œuvre d'une stratégie de partenariat culturel
• Les politiques culturelles locales et transfrontalières
• Les différentes formes de partenariats publics pour les établissements patrimoniaux
• La directrice ou le directeur de l'action culturelle dans la définition d'une politique culturelle
• La conception et l'animation d'un projet culturel participatif
• Le partage de la compétence culture entre les différents échelons territoriaux

Le CNFPT développe et anime plusieurs outils d’information et de mise en réseau adaptés aux attentes des acteurs territoriaux de la culture :

• La Lettre d’Information Documentaire culture sur le site Internet du CNFPT
• Des articles sur le « wikiterritorial »
• L’E-communauté « Culture et territoires » : Le CNFPT propose, depuis quelques années, à toute personne intéressée, professionnelle ou non, des espaces numériques pour s’informer, échanger et débattre. Sur le champ de la culture, la e-communauté « Culture et territoires » traite largement de l’actualité culturelle. Elle propose également des focus thématiques.

Partenaire de la Fédération nationale des associations des directeurs des affaires culturelles (FNADAC) avec laquelle il organise les Rencontres professionnelles de la Culture, le CNFPT est également soucieux d’accompagner les agents territoriaux des bibliothèques. Il travaille depuis de nombreuses années avec le Ministère de la Culture et la BnF. Une récente convention vient valoriser cette collaboration dont l’enjeu premier est de co-construire des actions pour accompagner les évolutions en matière de transition bibliographique, d’évolutions numériques appliquées à la diffusion, la conservation, et à la médiation, de développement de la lecture et la transformation des bibliothèques aux nouveaux usages et attentes de la population.